Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. Стратегической задачей функционирования данной отрасли является создание условий для устойчивого и эффективного экономического оборота жилищного фонда, в рамках которого удовлетворяются жилищные потребности граждан, поддерживаются и развиваются стандарты качества строительства и содержания жилья, воспроизводятся положительные импульсы для развития других секторов.
Существует много определений понятия «жилищная политика». Следует отметить некоторые из них :
1) Под жилищной политикой в целом понимается совокупность целей и способов действий по их реализации, формируемых органами власти и управления и отражающих наиболее предпочтительные направления развития жилищной сферы.
2) Под жилищной политикой понимается деятельность государства и муниципальных образований, направленная на обеспечение граждан Российской Федерации качественным жильем как путем прямого участия в строительстве или субсидирования приобретения жилья, так и с помощью создания эффективных механизмов, способствующих самостоятельному решению гражданами жилищной проблемы.
3) Жилищная политика представляет собой совокупность мер, направленных на создание условий и упорядочение процессов, обеспечивающих возможность свободного выбора, способа удовлетворения индивидуальных жилищных потребностей всех категорий населения, имеющих различные доходы.
Второе определение в большей степени раскрывает сущность жилищной политики государства и дает более точную оценку направлениям, которые включает в себя государственная жилищная политика. Конечно, это далеко не все направления, которые реализуются, как на федеральном, так и на региональном уровне, их гораздо больше, но в этом определении довольно четко отражена специфика деятельности государства в жилищной сфере.
Жилищная сфера в настоящее время находится в состоянии переходного периода, характеризующегося поворотом от административно-распределительной и централизованно-управляемой системы к открытой, свободной, основанной на превращении жилища в товар, на самостоятельном взаимодействии хозяйствующих субъектов, повышении статуса потребителя жилья, удовлетворении потребностей населения в жилье на основе спроса и предложения.
Несмотря на трудности выработки и принятия хозяйственных решений, жилищная сфера начала активное движение в сторону формирования рынка жилья и быстро адаптируется к рыночным принципам.
Для того чтобы выработать наиболее верную жилищную политику, необходимо понять, каких целей требуется достичь и какой должен быть инструментарий (метод) достижения желаемых результатов. При этом нужно также располагать достаточным количеством действенных политических документов и иметь представление об их эффективности и, в первую очередь, о степени воздействия предлагаемых механизмов для достижения цели и быстродействия.
На федеральном уровне в настоящее время ставится задача достижения жилищной обеспеченности 18 - 20 кв. м общей площади на одного гражданина, для этого необходимо решить множество подцелей в увязке с временными факторами.
В условиях развития рынка жилья, предполагающего наиболее полное удовлетворение жилищных предпочтений населения, можно формулировать множество целей, определяющей процесс, связанный с принятием государством стратегического курса решения жилищной проблемы, сформулированного в Конституции РФ.
Следует понимать при этом, что ни один из известных законодательных документов не имеет прямого контакта с целями в современных условиях. Об этом свидетельствует та реальная практика с обеспечением населения жильем в условиях становления рынка, когда провозглашенные политические и законодательные документы содержат инструменты достижения цели, а развитие жилищной системы зависит, в первую очередь, от строительного производства, уровня доступности цен на жилье для населения и т.д.
Население привыкло к максимальной социальной опеке со стороны государства и другой более жесткий вариант может принести к социальным конфликтам.
Представляется, что в условиях экономики переходного периода формирование жилищной политики рассматривалось как совокупность классических теорий рынка жилья, дополненная, что чрезвычайно важно, анализом особенностей трансформационных процессов в каждом из регионов, а также рядом гипотез (или механизмов), подтвержденных в процессе их реализации практикой. Поэтому важно критически анализировать все составляющие жилищной политики в развитых капиталистических странах.
Одной из важнейших характеристик жилищной политики выступает участие (активность) государства.
Классифицируя степень воздействия государства на экономику, можно выделить четыре основных способа влияния государства на жилищную политику и систему в целом.
1) Непосредственное обслуживание. Здесь, очевидно, следует отметить систему технического обслуживания и содержания жилищного фонда, которая, получая значительную роль дотаций из местных бюджетов, по существу является государственной.
2) Регулирование и контроль. Государство регулирует развитие частного предпринимательства в жилищной сфере через систему стимулирования льготного налогообложения, конкурсного привлечения для выполнения отдельных функций. Регулирование также необходимо в сфере инженерной инфраструктуры, где имеет место монопольный характер производства (водоснабжение, энергоснабжение, транспорт и т.д.). Государственные органы разрешают таким организациям получать разумную прибыль, но ограничивают их возможности повышать цены, поскольку общество зависит от предоставления такого рода услуг.
3) Стабилизация и развитие. Государственные органы пытаются удержать под контролем резкие колебания строительного производства от роста к спаду, устанавливая льготные налоговые условия, формируя соответствующее, адекватное рынку правовое обеспечение, осуществляя расходы на жилищное строительство и инженерную инфраструктуру.
4) Прямое воздействие. Государство осуществляет социальную поддержку в виде жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также приобретение и строительство жилья через программы адресной помощи малоимущим, военным, мигрантам.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что значительная роль форм участия государства проявляется в издании законов и распорядительных документов, создающих предложения или запреты. Эта деятельность имеет большое результативное влияние на развитие жилищной политики.
Анализируя объемы государственных расходов на развитие жилищной сферы, можно сделать вывод о смещении акцентов: на региональном уровне повышается экономическая самостоятельность решений социальных задач и в том числе жилищной проблемы. На федеральном уровне приоритетным направлением становится формирование законодательно-правовой базы по принципиальным подходам к реализации жилищной политики.
На цели и задачи жилищной политики крупного города объективно влияют :
масштабы и структура ресурсов;
производственная, социальная и инженерная инфраструктура;
местная строй-индустрия и промышленность строительных материалов;
трудовые, природные, финансовые источники;
степени развития рыночных механизмов.
В зависимости от финансово-экономических, градостроительных, демографических, фондовых и других факторов, жилищная политика крупного города может иметь различные целевые установки:
приоритетное развитие жилищного строительства;
повышение доли реконструируемого жилья;
активный или замедленный снос не подлежащего амортизации жилья;
соотношение жилой площади, реализуемой на бесплатной и коммерческой основе;
развитие приватизационных процессов и т.д.
В результате реализации жилищной реформы в России, в некоторых регионах, удалось стабилизировать жилищное строительство, изменить структуру жилищного фонда по формам собственности в направлении увеличения частного жилья, активизировать приток внебюджетных инвестиций. При этом важнейшим направлением жилищной политики явилось создание правовой основы, регулирующей все направления деятельности органов государственной власти в области жилищного законодательства.
Одной из главных задач текущего периода является обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий, состоящих на учете и имеющих менее 10 кв. м общей площади на человека.
Предоставление безвозмездных субсидий позволяет реализовать альтернативные варианты обеспечения очередников жильем.
Вместе с тем, уровень имущественного положения семей не позволяет многим из них реализовать право на субсидии - приобрести жилье.
Высокий уровень рыночных цен на недвижимость, а также себестоимости строительства жилья требует создания интегрированной системы жилищного финансирования, основанной на использовании как личных средств очередника, так и жилищной субсидии. Данная схема приобретения жилья находит широкое распространение в муниципальных округах, и задача состоит в обработке механизма социальной поддержки.
Определяющим направлением, принципиально влияющим на проблему жилищного обеспечения граждан со средними доходами, выступает ипотечное кредитование. Местные органы власти регулируют развитие рынка ипотечных кредитов и взаимодействуют со всеми сторонами, участвующими в процессе жилищного кредитования: заемщиками, кредиторами и инвесторами, предоставляющими в той или иной форме денежные средства для строительства или приобретения жилья.
Реализация жилищной политики в новых условиях невозможна без создания единой общегородской автоматизированной информационной системы «Жилище», объединяющей действующие в жилищной сфере банки данных и содействующей на основе единых принципов их развитию и созданию новых систем, обеспечивающих государственные органы и коммерческие структуры оперативной достоверной информацией о рынке жилья.
Создание такой системы обеспечит принятие более обоснованных управленческих решений при формировании жилищной политики в направлении реализации следующих задач :
защиты прав собственности на недвижимость;
определения оценки стоимости недвижимого имущества;
регистрации учета и отчетности по совершению операций с недвижимостью;
контроля за взиманием налогов в жилищной сфере;
учета данных спроса и предложения на жилье при проектировании и строительстве квартир;
защиты прав инвесторов и регулирования структурных объемов и пропорций жилой площади, реализуемой по коммерческим ценам, и муниципального жилья, распределяемого бесплатно или на льготных принципах, и т.д.
В заключение краткого анализа направлений жилищной политики и механизмов ее реализации следует отметить, что, взаимообусловливая и взаимодополняя, они создают конкурентную среду.
Государственная жилищная политика является важной составной частью социально-экономических преобразований в России и одним из главных направлений деятельности государственных органов. В процессе перехода к рыночной экономике содержание данной деятельности составляет реформирование жилищного сектора, центральное место в котором принадлежит реформе жилищной сферы.
В функциях Минстроя России выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере жилищной политики, в том числе развития жилищного строительства в Российской Федерации.
Долевое строительство
В целях повышения защиты прав граждан-участников долевого строительства многоквартирных домов внесены изменения в законодательство об участии в долевом строительстве. 3 июля 2016 г. принят закон, разработанный Минстроем России, вступающий в силу с 1 января 2017 г., которым установлены дополнительные требования к застройщикам, введен механизм внесения средств граждан на специальные эскроу-счета, предусмотрено создание компенсационного фонда долевого строительства.
Одним из ключевых аспектов Закона является установление требований к финансовой обеспеченности застройщиков, а именно к уставному капиталу застройщиков в зависимости от площади возводимого жилья.
Законом также урегулированы механизмы банковского проектного финансирования строительства с открытием счетов эскроу для размещения средств участников долевого строительства, вступающие в силу с 1 июля 2017 г. Вместе с тем, предусматривается создание и ведение единого реестра застройщиков, привлекающих денежные средства граждан на основании договоров участия в долевом строительстве многоквартирных домов.
В соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации от 17 мая 2016 г. по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации Минстроем России реализуется комплекс мер по созданию и обеспечению деятельности компенсационного фонда долевого строительства.
Ипотечное кредитование
По данным Банка России всего за 2017 год в Российской Федерации выдано 1 086 940 ипотечных кредитов на общую сумму 2 021 402 млн. рублей (на 26,9 % выше показателя 2016 года в количественном и на 37,3 % выше в денежном выражении).
В 2018 году выдано 1 471 809 ипотечных кредитов на общую сумму 3 012 702 млн. рублей, что на 35,4 % выше в количественном и на 49 % выше в денежном выражении аналогичного периода 2017 года.
Мониторинг объемов жилищного строительства
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации ежемесячного проводит оперативный мониторинг ситуации в жилищной сфере на территории субъектов Российской Федерации. С 2010 года в Российской Федерации наблюдалась положительная динамика по объему ввода жилья. В 2015 году этот показатель достиг рекордного уровня - 85,35 млн. кв. метров, что на 1,4 % выше аналогичного показателя 2014 года (84,19 млн. кв. м). Также в 2015 году увеличился на 20,8 % объем ввода жилья эконом-класса и составил 37,1 млн. кв. метров (в 2014 году- 30,7 млн. кв. метров).
Федеральный проект «Жилье»
Основной целью приоритетного проекта основного направления стратегического развития «Ипотека и арендное жилье» является улучшение жилищных условий граждан России путем обеспечения высоких темпов ввода жилья (ввод 88 млн кв. метров в 2018 году, 100 млн. кв. метров в 2020 году) и стимулирования спроса (выдача в 2018 году 1 млн. ипотечных кредитов, в 2020 году 1,2 млн. ипотечных кредитов).
В рамках указанного направления базовыми подходами к способам и формам достижения целей по содействию улучшению жилищных условий граждан являются:
обеспечение высоких темпов строительства качественного, комфортного и доступного жилья, в том числе за счет вовлечения в жилищное строительство неэффективно используемых федеральных, региональных и муниципальных земель в городах, включая промышленные зоны, а также финансирования строительства объектов инфраструктуры в рамках реализации проектов комплексного освоения территории;
повышение доступности ипотечных кредитов для граждан и снижение финансовых рисков путем формирования ликвидного рынка ипотечных ценных бумаг, внедрения электронных закладных, лучших мировых практик по раскрытию информации и иных мер;
реализация «пилотных» проектов по строительству специализированного арендного жилья, в том числе с использованием механизмов коллективных инвестиций и выработке на этой основе предложений по дальнейшему развитию рынка арендного жилья.
На заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 19 октября 2016 г. утвержден Паспорт приоритетного проекта «Ипотека и арендное жилье».
Обеспечение жильем работников организаций оборонно-промышленного комплекса
В целях обеспечения работников организаций ОПК в городах Нижний Новгород, Пермь и Тула реализуются пилотные проекты по обеспечению жильем работников организаций оборонно-промышленного комплекса, расположенных в этих городах.
Методологическая поддержка органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам градостроительства
Раздел содержит информацию о методологической поддержке органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам градостроительства
Обеспечение жильем отдельных категорий граждан
В рамках реализации государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» оказывается поддержка отдельных категорий граждан, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, но не имеют объективной возможности накопить средства на приобретение жилья на рыночных условиях, а также обеспечение жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством, решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Госпрограммой предусмотрены средства для улучшения жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, инвалидов, многодетных семей и т.д.
Арендное жилье
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» 21 июля 2014 г. был принят Федеральный закон N 217-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования".
Закон, разработанный при участии Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, предусматривает возможность строительства наемных домов субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и частными застройщиками. Частные застройщики, которые предложат на аукционах более низкий размер арендной платы за наем жилых помещений в таких домах, получат земельные участки в аренду без торгов по цене земельного налога. Вместе с тем, документ предусматривает и дополнительную поддержку застройщикам, например, в виде обеспечения участков инженерной инфраструктурой.
Закон также устанавливает, что не менее 50% от общего количества жилых помещений наемного дома должны предоставляться по договорам социального найма, а остальные жилые помещения - на рыночных условиях.
Введение
1. Программно-целевого подход в реализации жилищной политики: теоретико-методологическое изучение
1.2 Жилищная политика: сущность, понятие, задачи
1.3 Реализация программно – целевого подхода в жилищной политике: нормативно-правовые основы
2. Реализация программ по жилищной политике: социологический анализ
2.1 Основные направления реализации программы социальной ипотеки в Российской Федерации и Республике Татарстан
2.2 Проблемы реализации программы социальной ипотеки в городе Казани
3. Комплекс мер по решению жилищных проблем в социальной сфере
3.1 Государственная поддержка социальной ипотеки: зарубежный опыт
4. Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы
4.1 Экономическое обоснование и социальная значимость внедрения разработанных мероприятий
4.2 Математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы
4.3 Нормативно-правовое обеспечение выпускной квалификационной работы
4.4 Социологическое обеспечение выпускной квалификационной работы
4.5 Компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы
Список использованных литературных источников
Приложение А.Постановление от 15 апреля 2005 г. № 190 об утверждении правил и порядка постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в системе социальной ипотеки в РТ
Приложение Б.Инструментарий социологического исследования – анкета
Приложение В.Матрица ответов
Введение
Актуальность темы. Жилье является одной из базовых ценностей, обеспечивающих гражданам ощущение экономической стабильности и безопасности, стимулирующих к эффективному и производительному труду и в значительной степени формирующих отношение граждан к государству, поскольку именно государство является гарантом реализации конституционного права граждан на жилище.
В советский период государство пыталось решить жилищную проблему путем предоставления гражданам бесплатного жилья. Помимо того, что подобное бремя непосильно даже для самых развитых государств, такая политика в сфере жилья порождала социальное иждивенчество, разрушала систему естественных экономических стимулов, связывающих качество труда с его результатами, итогом чего стали бесконечные и однообразные кварталы безликого типового жилья, унылые новостройки, не имеющие ничего общего с современными представлениями о комфортности и удобстве.
В процессе осуществляемых в последнее десятилетие преобразований удалось переориентировать установки и ожидания значительной части граждан от бесплатного получения жилья к созданию условий, позволяющих им заработать средства на его приобретение.
Уникальность жилья состоит в том, что, являясь наиболее дорогостоящим товаром, приобретаемым человеком в течение его жизни, оно одновременно является товаром первой, жизненно важной необходимости, особенно когда речь идет о России, 60 процентов территории которой находится в зоне экстремальных климатических условий.
Ключевой проблемой при выработке и реализации жилищной политики является обеспечение доступности жилья для граждан.
Механизмом, позволяющим решить эту задачу, является ипотечное жилищное кредитование, ставшее в развитых странах основным рычагом эффективной жилищной политики.
Наряду с решением важнейшей и остро стоящей в стране социальной проблемы, это обеспечивает оздоровление экономики в целом и, что является наиболее важным с точки зрения стратегии развития государства, формирует качественно новые отношения между властью и гражданами, обеспечивающие долгосрочную, стратегическую стабильность общества в целом.
Жилищная политика является важнейшей составляющей экономической стратегии государства в целом. Она позволяет решить комплекс задач по улучшению жизненных условий граждан, социальному оздоровлению и стабилизации общества, созданию надежного инструмента накоплений и ликвидного обеспечения для внутренних и внешних инвесторов, направляющих свои ресурсы на развитие жилищной сферы.
Современная государственная жилищная политика должна наряду с прежней ориентацией на основную часть работающего населения, располагающего средними доходами, накоплениями и имеющую жилье в собственности в результате бесплатной приватизации, сделать новый акцент на решение жилищных проблем социально незащищенных групп населения.
Развитие рынка доступного жилья стало одним из направлений работы, которое обозначил Президент РФ перед парламентом и Правительством РФ в Послании 2004 года. Речь идет о более целенаправленной деятельности властей по созданию принципиально новых возможностей для решения жилищной проблемы. В нашей стране потребность улучшить свои жилищные условия испытывают десятки миллионов человек. Такая постановка вопроса получила живой отклик в обществе, об этом говорят публикации в средствах массовой информации, об этом говорят и данные опросов общественного мнения, и реакция со стороны участников жилищного рынка.
Жилищная политика занимает уникальное положение в общей системе государственной стратегии и политики, поскольку, с одной стороны, затрагивает экономические интересы каждого гражданина, а с другой – находится в тесной связи с прочими направлениями социально-экономической политики государства. Возьмем, например, социальную политику. Принимая стратегию борьбы с бедностью и повышения благосостояния граждан, государство обеспечивает платежеспособный спрос на рынке жилья, а также концентрирует усилия на обеспечении жильем малоимущих граждан.
Социального направления строительства, такого как развивалось в 70-80 годах, больше быть не может, и надо применять социально-ориентированные формы ипотеки, в первую очередь для бюджетников.
При разработке социальных программ субсидирования необходимо помнить, что любое субсидирование - это небольшие рамочные объемы средств, притом средств всех налогоплательщиков. Именно поэтому так труден выбор реального приложения адресной субсидии (кому, сколько, исходя из каких соображений). Поэтому выбор направления субсидирования - это всегда вопрос политики, который может охватывать политические, социальные, общеэкономические, производственные, финансовые, банковские и другие интересы или поставленные задачи. При этом принцип, формулы, по которым осуществляется субсидирование, несомненно, должны меняться. Но в основном подход к политике субсидирования должен иметь четко обозначенную социальную направленность, особенно это касается тяжелых экономических периодов, когда необходима максимальная поддержка наиболее незащищенных слоев населения.
Поэтому метод программно-целевого планирования на сегодняшний день - самый эффективный способ достижения позитивных результатов в социальной сфере. Программно-целевое планирование дает возможность целенаправленно согласовать действия всех ведомств, чья деятельность влияет на качество жизни, объединить усилия для решения поставленных задач. Государственное программирование позволяет осуществлять разработку концепции будущих преобразований на основе социальных целей, критериев и мер. Их достижение должно способствовать не просто обеспечению социальной защиты и жилищной обеспеченности населения и социальных гарантий, но и качественному развитию социальных отношений, повышению роли человека (групп) в обществе, развитию экономических отношений в сфере получения жилья.
В связи с этим необходимы дальнейшие исследования в сфере применения программно-целевого подхода в реализации жилищной политики, как в масштабах всей страны, так и в отдельных городах. Но при таком огромном спросе население, его подавляющая часть имеет крайне низкую платежеспособность. Как говорилось в одном известном фильме: «Есть желание, но нет возможности». Преодолеть этот колоссальный разрыв – один из главных узлов, который необходимо разрубить. Одним из важных аспектов является государственная поддержка отдельных социальных категорий граждан. Поэтому проведение исследований в данной сфере имеет первостепенное значение.
Степень разработанности. Изучением и оценкой применения программного подхода в решении жилищных проблем занимаются многие современные ученые.
Подходы к разработке долгосрочных целевых программ экономического и социального развития исследовались такими авторами как В. И. Вернадский, Н. Бор, Ф. Капра, И. Р. Пригожин, К.Поппер и другими. Кибернетический подход, при котором программа рассматривается как инструмент и средство адаптации к окружающей внешней среде развивались в теории Л. Берталанфи, теории “телеологических” систем Н. Винера. Систему программно-целевого подхода в комплексе рассматривали В.Н. Михеев, А.Т. Зуб, которые анализировали применение проектов и программ на практике. В.П. Соломина исследовала применение программно-целевого подхода к решению социальных проблем.
Проблемой реализации жилищной политики посвящены многие работы. Среди них отмечены труды, посвященные теоретическим аспектам проблем. Это работа А. Пилясова, сформировавшего ключевые задачи по основным направлениям жилищной политики; Ю.Ф. Симоновой, раскрывшей основные направления регулирования государством жилищной политики. Функции государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики наглядно систематизированы Н.А. Волгиным. А.И. Лукашев исследовал проблемы развития ипотеки на региональном уровне. В.Н. Пономарев и О.В. Мацнев, И. Гареев, П. Р. Султанова проанализировали нормативные и экономические основы ипотечного кредитования. Социологические исследования в области экономического обоснования по решению жилищных проблем рассматривали Н.Е. Тихонова A.M. Акатнова, Н.Н. Седова. Отмечены работы А. Шамузафарова, Г. Титова, посвященные состоянию и перспективам развития социального жилья в России.
Апробация работы. Идеи и выводы работы получили отражение на межвузовской научно-практической конференции студентов и аспирантов, посвященной 40-летию города Нижнекамска «Актуальные проблемы образования, науки и производства». Данная конференция проводилась в Нижнекамском химико-технологическом институте Казанского государственного технологического университета 14 апреля 2006 года.
Целью выпускной квалификационной работы является изучение особенностей применения программно-целевого подхода в рамках реализации жилищной политики.
Задачи работы:
– изучить программно-целевой подход как методологию государственного управления;
– определить сущность, понятие и задачи жилищной политики;
– проанализировать нормативно-правовую основу реализации программно – целевого подхода в жилищной политике;
– выявить основные направления реализации программы социальной ипотеки в Российской Федерации и Республике Татарстан;
– провести анализ деятельности программы социальной ипотеки в городе Казани;
– изучить зарубежный опыт государственная поддержка социальной ипотеки;
Объект – государственная социальная политика.
Предмет – жилищная политика, реализуемая по программе «Социальная ипотека» в области поддержки социально уязвимых слоев населения.
Практическая значимость. Данная работа вносит определенный вклад в изучение основных аспектов применения программно-целевого подхода для государственного управления, в частности для эффективного применения данного подхода в решении жилищных проблем. Она может быть использована муниципальными служащими для анализа и подготовки предложений по совершенствованию деятельности муниципальных органов в отношении реализации программ социальной поддержки населения, депутатами представительного органа для подготовки сессии; студентами, обучающимися по специальности «Государственной и муниципальное управление» для подготовки к семинарским занятиям.
Методологическая база. В работе использовался системный подход, позволивший изучить основные элементы жилищной политики, методологию программного подхода, наиболее полно отобразить проблему исследования, выявить основные принципы и задачи, направления реализации программ по государственной поддержке в получении жилья; определить полномочия государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики.
Также при написании данной работы использовался структурно-функциональный метод (были изучены структура и функции системы жилищной политики); сравнительный метод использовался в основном при анализе реализации программы социальной ипотеки в Российской Федерации и Республике Татарстан; применение нормативно-правового метода обусловлено необходимостью анализа нормативно правового материала, регламентирующие основы жилищной политики в России, Республике Татарстан, и а также долгосрочные приоритетные целевые программы государства.
Для проведения социологического исследования о реализации программы «Социальная ипотека» был применены метод анкетирования.
Эмпирическая база. В работе представлены:
– статистические материалы (данные Министерства Регионального развития РФ; отчет Федеральной службы государственной статистики);
– нормативно-правовые источники (Федеральной целевой программы «Жилище»; программы субъектов Федерации по социальному ипотечному кредитованию; Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 15.04.2005 года № 188 по реализации программы «Социальная ипотека»);
– материалы, полученные по результатам проведения Государственным жилищным фондом при Президенте РТ "горячей линии" по вопросам жилищных программ в Республике Татарстан.
– вторичные социальные исследования (Соломина В.П. Программно – целевой подход к решению социальных проблем (на примере Ставрополя); Косарева Н., Туманов А. Об оценке доступности жилья в России; Тихонова Н.Е. Жилищная обеспеченность и жилищная политика в современной России)
Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, основной части, заключения, ссылок на использованные источники, списка использованных источников, приложений и папки-файла.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи исследования, определяется объект и предмет исследования, отображается связь с другими научно-практическими работами, методологическая, эмпирическая база и структура работы.
Основная часть работы состоит из четырех разделов.
Первый раздел называется «Программно-целевого подхода в реализации жилищной политики: теоретико-методологическое изучение», который в свою очередь состоит из трех подразделов, где раскрывается сущность и функционирование программно-целевого подхода, его методология, принципы, виды и история развития данного направления социального программирования; также рассматриваются теоретические аспекты жилищной политики, ее функции и направления деятельности. Рассмотрены нормативно-правовые основы реализации программного подхода в жилищной политике.
Второй раздел называется «Реализация программ по жилищной политике: социологический анализ». Данный раздел включает два подраздела, в которых проводится анализ программ социальной ипотеки в Российской Федерации и Республике Татарстан, а также описываются результаты социологического исследования, проведенного в городе Казани.
Третий раздел называется «Комплекс мер по решению жилищных проблем в социальной сфере». Данный раздел включает два подраздела, в которых анализируются российский и зарубежный опыт государственной поддержки социальной ипотеки, а также приводятся рекомендации по реализации программно-целевого подхода политики в области социального жилья.
Четвертый раздел называется «Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы» и включает пять подразделов.
В заключение работы сформулированы общие итоги работы в виде выводов и рекомендаций и определены перспективы дальнейших исследований по данной тематике.
1. Программно-целевой подход в реализации жилищной политики: теоретико-методологические основы исследования
1.1 Программно-целевой подход как методология государственного управления
Системно-программный (программно-целевой) подход - конкретизация и приложение системного подхода применительно к решению крупных локальных научных, технических, социальных, экономических и иных проблем объектов стратегического планирования. Характерные черты системно-программного подхода: единство четкой целевой ориентации, комплексности мероприятий, определенности сроков осуществления, и указания источников ресурсов. В процессе практической реализации системно-программного подхода необходимо обеспечить:
– научное определение цели развития планируемой системы или системы целей для нее;
– разработку альтернатив, вариантов достижения целей;
– определение объема и структуры ресурсов;
– разработку модели функционирования планируемой системы;
– отыскание критерия для выбора из альтернатив базисного решения .
При разработке долгосрочных целевых программ экономического и социального развития их авторы обычно используют системный и программно-целевой подходы, но первый чаще всего понимается весьма упрощенно; как правило, используется «механистический» подход, при котором разработчики программ рассматривают природу и общество со стороны таких понятий, как части, доли или отдельные ресурсы (так называемая «бэкониаская» философия). Этому подходу сегодня противостоит методология «биосферного» (за рубежом «терапевтического») мышления (философские основы системного представления мира, по В.И. Вернадскому, Н. Бору, Ф. Капра, И.Р. Пригожину, К. Попперу и другим), которая описывает окружающий нас мир как систему взаимодействующих и взаимодополняющих процессов.
Второй подход, который признается нами, основан на новой парадигме системного представления мира («терапевтический» подход; ноосферная теория развития, согласно которой природопользование рассматривается в качестве единого, цельного и неразрывного, процесса, которым в принципе покрываются все области существования и развития планеты как общей системы (связь законов природы с законами мышления и социально-экономическими законами развития общества)). При таком подходе конфликт и неопределенность понимаются как естественные свойства существования этой сверхсложной системы (при их исчезновении исчезают и сами источники развития); для него характерны такие ее свойства и качества, как концепция дополнения структур и процессов, достижение стабильности и устойчивости при помощи динамических нелинейных обратных связей, оптимальное соотношение системных параметров, невозможность разрешения конфликтов и противоречий в пользу тех или иных ее элементов, самоорганизация и гетерорархия, принятие решений в условиях неопределенности и др., которые являются достаточными и необходимыми условиями ее стабильного и эффективного функционирования и развития. При этом неопределенность понимается как общая категория познания человеком объективного мира: для человека мир никогда не будет полностью определен, поскольку в противном случае исчезнет смысл его бытия как «человека разумного», это одна из основных функций науки как общего института познания окружающего нас мира; в условиях полной неопределенности принятие каких-либо управляющих решений невозможно (или же возможно, но только методом поиска по принципу: может, «да» – может, «нет», с вытекающими отсюда результатами). Большинству известных человеку процессов присуща достаточная определенность (или неполная неопределенность; например, даже о “летающих тарелках” можно найти достаточно вполне определенной и достоверной информации), поэтому принятие управляющих решений возможно по методу «частичной прецедентности» процессов развития объекта или системы (что человечество, в принципе, всегда делало и будет делать) .
При управлении социально-экономическими процессами, кроме системного и программно-целевого, необходимо использовать кибернетический подход, при котором программа рассматривается как инструмент и средство адаптации к окружающей внешней среде. Научные основы такого подхода заключаются в реализации принципа «эквифинальности» Л. Берталанфи, теории “телеологических” систем Н. Винера и математических аппаратов теории игр и распознавания образов (так называемый «золотой треугольник управления»). При этом принцип «эквифинальности» позволяет системе достигнуть определенного состояния при различных начальных условиях, принцип обратной связи обеспечивает контроль за реакцией системы на возмущающие воздействия, а математические аппараты теории игр и распознавания образов позволяют решать задачи управления в условиях конфликта и неопределенности.
Программирование является второй ступенью в процедуре стратегического планирования. Оно базируется на прогнозных разработках и имеет своей целью составление проектов для решения целевых, комплексных, межотраслевых, отраслевых, региональных и локальных (на уровне хозяйствующих субъектов) проблем.
Понятие «программа» близко к понятию «проект», поэтому нередко программно-целевое управление называют управлением по проекту. Однако первое понятие шире второго: проект выступает как структурный элемент крупномасштабной программы национального характера. Он конкретизирует программу, содержит более подробный перечень и характер работ, необходимых для достижения цели.
Программы многообразны по характеру, цели, объему, времени и другим признакам.
Общегосударственные – программы достижения крупных общенациональных целей, которые часто охватывают все сферы общественной жизни (производственной, непроизводственной, финансовой, налоговой, социальной, духовной, международной).
Функциональные – это многоотраслевые программы, ориентированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общенациональной задачи усиления ряда отраслей (например, развитие энергетики, строительного комплекса и так далее).
Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов и муниципальных образований.
Программно-целевое управление содержит стадии:
– познавательную, информационную, на которой изучается ситуация, выявляются проблемы, ресурсы и перспективы;
– целевую, когда формулируется главная цель, осуществляется ее расчленение на подцели, строительство «дерева целей»;
– практически-стратегическую, на которой вырабатывается стратегия реализации цели, описываются мероприятия, средства и пути осуществления цели;
– организационную, когда создается система как совокупность организаций, необходимых для достижения цели, формируется орган управления системой организаций, участвующих в программе;
– реализационно-практическую, когда разрабатывается перечень мер, которые следует принять для реализации поставленной цели; осуществляется программа системой соответствующих организаций;
– результирующую, на которой подводятся итоги.
Под «программой» в макроэкономическом стратегическом планировании понимают научное предвидение состояния какого-либо локального объекта управления в определенный срок (через 5, 10, 15 и более лет), основанное на четком определении цели и системе мероприятий, обеспечивающих достижение этой цели, согласованных между собой по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям.
Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе стратегического планирования, занимают целевые комплексные (стратегические) программы. Целевая комплексная (стратегическая) программа - это адресный, различной степени директивности документ, содержащий согласованную по срокам, ресурсам и исполнителям систему социально-экономических, производственных, финансовых, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной цели, задач наиболее эффективными путями и в установленные сроки.
Государственные программы формируются, исходя из прогнозов по ограниченному кругу особо важных государственных задач, а их финансирование должно осуществляться из государственного бюджета и внебюджетных фондов. По договоренности можно привлекать предприятия, население, иностранных инвесторов. Материально-техническое обеспечение программ происходит за счет поставок для нужд государства по типу государственного заказа через государственную контрактную систему, органы которой закупают продукцию, прогнозируют тенденции изменения потребностей.
Практика применения программного подхода сегодня стала достаточно распространенной практически во всех странах мира. Так, в советский период в стране осуществлялась активная разработка региональных и локальных программ (на мезо- и микроуровне), направленных на достижение целей, имеющих особо важное значение для регионов, предприятий (программы реконструкции, развития отраслей промышленности, освоения северных территорий и так далее).
Государственное программирование позволяет осуществлять разработку концепции будущих преобразований на основе социальных целей, критериев и мер. Их достижение должно способствовать не просто обеспечению социальной защиты и жилищной обеспеченности населения и социальных гарантий, но и качественному развитию социальных отношений, повышению роли человека (групп) в обществе, развитию экономических отношений в сфере получения ипотеки на жилье.
Отмечается, что для решения социальных проблем как в стране в целом, так и в отдельных её регионах сегодня крайне необходим комплексный подход. Его основной целью должны стать разработка и дальнейшая реализация в практику государственного управления комплексных целевых программ.
Говоря о технологической стороне государственного программирования, следует акцентировать внимание на соблюдении ряда основополагающих принципов: системность, комплексность, научность, реалистичность, территориальность, определенность, функциональность. Отмечается, что технология государственного программирования начинается с постановки целей, которые должны быть достигнуты в ходе решения той или иной задачи.
Подчеркивается, что при постановке целей необходимо придерживаться некоторых правил: цели и задачи должны быть максимально интенсивными, но достижимыми; все цели должны быть четко распределены во времени и иметь конкретное выражение; характер целей должен соответствовать характеру и предназначению деятельности государственных организаций; цели должны быть реальными, иначе психологически они теряют свой смысл в качестве мотиваторов деятельности государственных служащих. Кроме того, цели должны быть социально обоснованными, не носить узкокорпоративного характера, то есть базироваться на понимании новой парадигмы приоритетов социального развития, являющихся атрибутами гражданского общества и социального государства.
Подчеркивается, что разработка программы – сложный поисковый этап в технологическом процессе, конечным пунктом которого является «дерево» взаимосвязанных государственных проблем в любой сфере, построение шкалы приоритетности их решений. Создать такое «дерево» можно лишь на основе сопоставления множества «сеток» (матриц) взаимного влияния проблем. Методики их построения разнообразны и зависят как от характера исходной информации, так и от приоритетов разработчиков, однако функции и принципы построения сходны.
Важнейшей стадией программирования является контроль и коррекция. Контроль и коррекция бывают непрерывными и плановыми. Непрерывные контроль и коррекция подразумевают доработку базовых данных программы ее авторами и исполнителями. Потребность в этом возникает при изменении социально-экономической ситуации, внедрении новых технологий, утверждении иных приоритетов государственной политики, принятии новых нормативно-законодательных актов и так далее. Кроме того, отклонения в реализации программы или ошибки в ней могут постепенно выявляться в процессе деятельности.
Значение программно-целевого подхода в эволюции управления как раз и заключается в том, что он занимает промежуточную позицию между плановым, целенормативным и проективно-ресурсным подходами благодаря тому, что увязывает цели с комплексом ресурсов, необходимых для их достижения, в рамках и с помощью специального документа - целевой программы. Такая программа рассматривается как средство, инструмент увязывания целей и ресурсов, необходимых для их достижения. Цели при этом достигаются при опоре на рационально подобранные средства-ресурсы, изоморфные целям.
В основе государственного регионального программирования, в первую очередь, должны лежать собственно цели конкретного региона, выступающие исходной основой формирования территориальной организации. Региональное государственное программирование базируется на: определении основных стратегических целей по узловым направлениям (отраслям) деятельности региона; общей оценке преимуществ и недостатков региональной организации относительно других подобных; анализе существующих и предполагаемых (перспективных) направлении деятельности организации; разработке перспективного и годового бюджета региональной организации. Региональное государственное программирование как инструмент регионального управления ориентировано, как правило, на крупномасштабные мероприятия по достижению конкретных (обычно долгосрочных) целей. Разработку же стратегии регионального программирования осуществляет высшее руководство – региональная администрация с ее аппаратом.
Несмотря на то, что в условиях нарастающего социально-экономического кризиса данные программы не удалось реализовать в полной мере, они создали прецедент применения нового проективно-программного этапа программно-целевого подхода и придали серьезный импульс к дальнейшей разработке программ развития региональных и муниципальных образовательных систем.
К ведущим принципамуказанного способа, которые вероятно станут основой и ресурсного подхода можно отнести:
– принцип концептуальной направленности, предусматривающий общие цели и исходные теоретические основы преобразований;
– принцип системности, требующий использования всех положений системного подхода;
– принцип инвариативности, отражающий необходимость выделения общих концептуальных позиций и подходов для широкого класса объектов;
– принцип вариативности, предусматривающий в каждом конкретном случае учет и использование конкретных особенностей объекта и преобразуемой ситуации;
– принцип организационной и ресурсной обеспеченности, а, следовательно, реалистичности намечаемых преобразований, включая и адресность инвестиционных направлений и программ, от которых ожидается наибольшая отдача;
– принцип открытости, отражающий необходимость корректировки, изменений, конкретизации разработанных проектов и программ;
– принцип целостности и комплексности, предполагающий рассмотрение региона как целого, вбирающего в себя и интегрирующего локальные особенности отдельных районов и поселений, а также связь регионального с федеральным, что выражалось в том, что региональное пространство рассматривалось как часть федерального, развивающегося на основе федеральных установлений и стандартов.
Программы и проекты представляют собой инструмент развития и совершенствования государственных организаций на всех уровнях: города, района, страны. При помощи программ и проектов образовательные, здравоохранительные и другие учреждения вводят новые и совершенствуют уже предоставляемые ими услуги. Но во всех этих организациях – государственных, общественных и коммерческих – отмечается, что, хотя в них de facto ведется много проектов, они не всегда хорошо продуманы и редко имеют должное управление. Отсюда понятна важность теории управления проектами и программами для успешного достижения стратегических организационных целей.
Метод программно-целевого планирования на сегодняшний день – самый эффективный способ достижения позитивных результатов в социальной сфере. Программно-целевое планирование дает возможность целенаправленно согласовать действия всех ведомств, чья деятельность влияет на качество жизни, объединить усилия для решения поставленных задач.
Итак, зная, что собой представляет методология программно-целевого подхода, необходима доработка программ, которые бы смогли отвечать запросам современности и нарастающих жилищных проблем на всех уровнях власти.
Жилищная политика: сущность, понятие, задачи
Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жилищная проблема относиться к одной из основных социальных проблем. Отсутствие жилья и плохие жилищные условия – одно из главных причин снижения рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности.
Потребность человека в жилье зависит от многих факторов и в принципе безгранична. Поэтому суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, рассчитанной исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспеченности. Всего выделяют четыре ступени дефицита жилья.
Первая ступень – абсолютный дефицит, когда количество жилых ячеек меньше числа домохозяйств.
Вторая ступень – структурный дефицит, означающий несоответствие структуры жилищного фонда структуре семей. Целесообразно в данный момент ввести определение понятия «жилищный фонд». Жилищное законодательство употребляет это понятие в течение многих десятилетий, однако его легальное определение до последнего времени отсутствовало. Дело обычно ограничивалось подразделением жилищного фонда на виды, причем наиболее развернутая попытка в этом направлении была предпринята в кодификационных актах жилищного законодательства восьмидесятых годов. Впервые легальное определение указанного понятия пытались сформулировать в законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Вот это определение: жилищный фонд – совокупность всех, жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, жилые служебные помещения и другие строения, пригодные для проживания.
Объектом жилищной политики является деятельность по решению жилищной проблемы и обеспечение потребностей населения в жилье.
Суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, соответствующего установленным требованиям (техническим, структурным, функционально-потребительским), для значительной части населения. В данном определении содержится несколько важных сторон проблемы. Во-первых, отмечается, что речь идет не только о нехватке жилья вообще, сколько о существенном недостатке жилых помещений, соответствующих установленным требованиям, о которых речь идет ниже. Во-вторых, всеобщий характер данная проблема получает, если она затрагивает интересы и волнует значительную часть населения данной территории, города, региона, страны в целом. В противном случае проблема жилья остается проблемой отдельных семей и граждан и не выходит на социальный уровень.
Отмечено, что попытки решения этой насущной проблемы неоднократно принимались и ранее. Так, начиная с конца 50-х годов в СССР развернулось массовое жилищное строительство. В результате за несколько десятилетий удалось в два раза повысить уровень жилищной обеспеченности, построить десятки новых городов, сформировать новую урбанистическую культуру. Большинство населения страны превратилось в городских жителей, но острота жилищной проблемы не уменьшилась, так как все указанные выше аспекты оставались в наличии. В 1988 году, в перестроечный период, была принята государственная программа «Жилье – 2000», в которой декларировалась возможность обеспечения каждой семьи отдельной квартирой к концу века. В ней содержался ряд позитивных предложений, но отсутствовали механизмы реализации. При переходе к рынку роль государства в решении жилищной проблемы существенно снижается и соответственно повышается значительность жилищной политики в регионах и особенно на местах.
Начало радикальных перемен и рыночных реформ в 90-х годах ознаменовалось глубоким кризисом государственной системы жилищной обеспеченности. Резко сузились объемы жилищного строительства в городах России. Возникла необходимость в разработке и реализации новой жилищной политики, учитывающей реалии переходного периода. На федеральном уровне контуры такой политики уже сформированы. Так, в 1993 году вступил в действие закон РФ « Об основах федеральной жилищной политики », в котором приведены основные понятия в данной сфере, включая недвижимость, фонд, социальную норму площади жилья, договоры найма и аренды, компенсации и другое, определены права граждан на жилищные обязанности органов власти по обеспечению этих прав и ответственность пользователей жилищного фонда, рассмотрены виды собственности в жилищной сфере, включая виды жилищного фонда, а также процедуры обеспечения жильем, пользовавшие им гражданами и ряд других положений. Суть жилищной политики состоит в обеспечении социальных гарантий в области жилищных прав граждан, в создании условий для привлечения различных источников финансирования, в развитии частной собственности на жилье, в обеспечении прав собственников и предпринимателей в жилищной сфере.
Для количественной определенности, сформулированных ниже целей, необходимо наличие системы условных нормативов, стандартов и показателей.
Основными стратегическими целями жилищной политики являются:
– создание условий для реализации гражданами их конституционных прав на жилище;
– гарантия полных прав собственности в жилищной сфере;
– содействие созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;
– создание условий для повышения мобильности трудовых ресурсов;
обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;
– обеспечение соблюдения стандартов безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере;
– создание условий формирования эффективных рынков жилья, земельных участков под застройку жилищного строительства, стройматериалов, жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих производство продукции и услуги в соответствии со спросом потребителей.
По Пилясову А., для достижения целей необходимо решение следующих ключевых задач по основным направлениям жилищной политики:
– окончательное законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;
– обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, основанной в основном на бездотационном хозяйствовании рыночных субъектов, действующих на конкурентной основе;
– повышение надежности и эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в жилищном секторе;
– создание условий для приведения структуры жилищного строительства и производства стройматериалов в соответствие с платежеспособным спросом;
– формирование условий для развития рынка земельных участков под жилую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и застройки;
– развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долгосрочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;
– содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценочной и девелоперской деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотариата, государственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).
Главная роль в реализации поставленных задач в рамках жилищной политики отводится рыночным субъектам деятельности, как производящим товары и услуги в жилищной сфере, так и обеспечивающим инфраструктуру рынка жилья.
Принятие законодательных и нормативно-правовых актов, реализация мер кредитно-финансовой, налоговой, антимонопольной политики должны быть направлены на устранение барьеров на пути конкуренции, вхождения на рынок новых предпринимателей, поддержку развития малого и среднего бизнеса, снижение рисков предпринимательской деятельности в жилищной сфере.
Следует отметить, что в долгосрочной перспективе важным в жилищной политике должно стать не количество введенных метров жилья, а количество нуждающихся, решивших свой жилищный вопрос посредством получения социального жилья, безвозмездной субсидии либо путем привлечения собственных и заемных средств (см. Таблица 1).
Таблица 1
Представление жилых помещений в период с 1990–2006 гг.
| 1990 | 1995 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Число семей (включая одиноких), получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия за год: | |||||||||
| тыс. | 1296 | 652 | 253 | 242 | 229 | 227 | 229 | 151 | 139 |
| в процентах от числа семей, состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях | 14 | 8 | 4 | 5 | 5 | 5 | 5 | 4 | 4 |
| Число семей (включая одиноких), состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (на конец года): | |||||||||
| тыс. | 9964 | 7698 | 5419 | 4857 | 4428 | 4429 | 4180 | 3384 | 3118 |
| в процентах от общего числа семей (включая одиноких) | 20 | 15 | 11 | 10 | 9 | 11 | 10 | 7 | 6 |
Одним из основных направлений в реализации жилищной политики является развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, обеспечивающего гражданам приобретение жилья в собственность с использованием собственных и кредитных средств.
При этом принципиально важным является создание благоприятных условий для рефинансирования ипотечных кредитов, займов, выданных банками и кредитными организациями, процедур переуступки прав требования по ипотечным кредитам, порядка выпуска и обращения ценных бумаг, обеспеченных ипотечными кредитами. Именно инвестирование под закладные позволит привлечь средства потенциальных инвесторов и сократить срок бюджетных заимствований или привлечь бюджетные средства под уже имеющееся обеспечение в виде закладных.
Одним из источников финансирования ипотечных кредитов могут служить средства, привлекаемые по схеме долгосрочного накопительного страхования жизни. В этом случае накапливаемые страховые взносы (не менее 30% от стоимости приобретаемого жилья) могут служить авансовым платежом при привлечении заемных средств.
Социальное жилье должно обеспечить достигнутый в стране уровень комфорта и оборудования квартир. Для снижения затрат при строительстве и эксплуатации социального жилья должны применяться экономичные строительные системы, эффективные конструкции и материалы, обеспечивающие высокий уровень теплозащиты зданий.
По словам генерального, директора Фонда «Институт экономики города» Александра Пузанова, жилищная политика во многом многопланова. Ее можно представить в виде концентрических кругов. Первый из них – это область, которая относится ко всем гражданам в равной мере. Государство просто обеспечивает нормальные условия для тех, кто хочет решать свой жилищный вопрос самостоятельно. Создает цивилизованный безопасный рынок жилья – понятный, прозрачный и предсказуемый. Второй план жилищной политики более узкий. Это меры государственного уровня, направленные на отдельные категории граждан, не обязательно на социально уязвимые. Например, это налоговые вычеты для тех, кто покупает жилье (это распространено и у нас). Сюда же можно отнести программы помощи силовикам в форме государственных жилищных сертификатов, субсидии молодым семьям, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (так называемые жилищные субсидии и так далее). И, наконец, третья область жилищной политики, ее ядро – это социальное жилье, которое строится за государственный счет и безвозмездно предоставляется гражданам. Это самая сильная интервенция государства, хотя масштаб ее может быть невелик, всего 1-2 процента жилищного фонда.
Строительство социального жилья можно обеспечить, применяя разнообразные архитектурно-планировочные решения квартир и домов, сочетая в застройке большие и малые квартиры, что позволит более гибко осуществлять расселение семей различного демографического состава. Формирование эффективной системы управления в жилищной сфере позволит обеспечить оптимизацию целей и интересов коммунальных предприятий, органа местного самоуправления, населения, инвестора. В процессе формирования эффективной системы управления в жилищно-эксплуатационной сфере обеспечение тарифного регулирования стимулирует предприятия к снижению издержек и повышению качества предоставляемых услуг и привлечения инвестиций.
– Установление стандартов (строительных, санитарных, противопожарных и тому подобное). Стандарты отражают минимальные требования общества качеству жилья и, как правило, являются не финансируемыми мандатами. Важное значение имеет правовой статус подобных стандартов. В большинстве стран они устанавливаются национальными или местными законами, в России же до последнего времени регулировались подзаконными актами. С принятием законодательства о техническом регулировании в России начался период постепенного повышения статуса нормативных документов, регулирующих требования к жилым помещениям.
– Административное регулирование арендной платы. Применяется с целью сглаживания возможных колебаний на рынке жилья, а также обеспечения дополнительной защиты нанимателей. Как теоретические построения, так и анализ результатов имевших место попыток административного регулирования арендной платы показывают, что эта мера как минимум не достигает ожидаемого результата и, как правило, имеет побочный эффект в виде снижения предложения и роста цен на рынке. Тем не менее, введение такого регулирования чрезвычайно привлекательно с точки зрения завоевания политической поддержки определенных групп населения, в связи, с чем оно устойчиво применяется даже в самых либеральных экономиках (например, подобное регулирование имеет место в Сан-Франциско).
– Субсидирование организаций, занимающихся строительством и эксплуатацией жилья. Может производиться как в явных формах (прямые бюджетные расходы), так и в неявных или косвенных формах (в рамках процедур выделения земельных участков под жилищное строительство, обеспечения доступа к кредитам, предоставления гарантий и так далее). Исторически как прямое, так и непрямое субсидирование организаций характерно для России и ряда стран СНГ, при этом нередко право на субсидию привязано к организационно-правовой форме предприятия. Это наименее эффективный вид субсидирования, поскольку при этом ограничивается вход на рынок новых участников, поддерживаются искусственно созданные монополии.
– Учет жилищных проблем при комплексном территориальном планировании. Применяется как метод борьбы с жилищной сегрегацией, обеспечения транспортной доступности мест приложения труда по отношению к основным районам жилой застройки и тому подобное.
Согласно теории, прямая бюджетная поддержка домохозяйства более эффективна, нежели использование такой же суммы для субсидирования производителя, в данном случае производителя потока жилищных услуг – собственника социального жилья.
Проведение эффективной градостроительной политики, обеспечивающей эффективное использование территории поселений, включает взаимосвязанные процессы правового зонирования, разработки новой системы градостроительного планирования и проектирования и формирования единых объектов недвижимости, включающих земельные участки и расположенные на них здания, строения и сооружения.
Стратегическим направлением в реализации жилищной политики станет создание единых объектов недвижимости с равными правами на земельный участок и на все расположенные на нем строения, посредством повышения роли и эффективности предоставления в собственность земельных участков на конкурсной основе.
Государственная жилищная политика в условиях рыночного хозяйства – это система единых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
Более высокой ступенью развития государственного регулирования является целевое программирование, то есть комплексное использование в общих целях различных программ решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение этих программ, указываются источники финансирования.
При разработке программ и осуществлении жилищной политики Российская Федерация не изыскивает каких-то оригинальных путей. Она следует проторенным курсом, учитывающим мировой опыт, тем более, что практически во всех странах с развитой рыночной экономикой реально осуществляются подобного рода целевые программы. Как правило, ответственными за целевое планирование и целевое программирование являются государственные учреждения, разрабатывающие программы и осуществляющие контроль за их реализацией. Программирование преобразований в жилищной сфере позволяет использовать все средства государственного регулирования и избежать противоречивости и несогласованности мероприятий отдельных государственных органов в центре и на местах.
Функции государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики наглядно систематизированы Волгиным Н.А.
Государственная жилищная политика обеспечивает:
– формирование государственной политики в этой сфере экономики;
– разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества, строительства, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции жилых объектов и объектов социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства;
– согласование деятельности государственных органов, осуществляющих жилищную политику на уровне субъектов;
– анализ и обобщение тенденций реализации жилищной политики на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности;
– координацию деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг;
– разработку федеральных стандартов строительства, содержания жилья, обеспечивающих соблюдение качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг и использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.
Функции местного самоуправления в реализации жилищной политики раскрываются структурные изменения и в области управления и обслуживания жилищного хозяйства. Главное здесь – передача органам местного самоуправления полномочий государства, в том числе и прав собственности на жилищные объекты.
К объектам муниципальной собственности относятся практически все объекты жилищного назначения, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории. В зависимости от статуса органов местного самоуправления они наделены определенными функциями.
Таким образом, практически большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившиеся к ведению государства с началом рыночных реформ переданы субъектам федерации и органам местного самоуправления.
Необходимо отметить, что основными направлениями реализации жилищной политики являются:
– совершенствование нормативной правовой базы, направленной на создание условий строительства муниципального социального жилья и развитие системы ипотечного кредитования;
– строительство муниципального, социального жилья, не подлежащего приватизации;
– выдача за счет средств бюджетов всех уровней безвозмездных субсидий категориям граждан, имеющим низкий и средний доход;
– развитие системы ипотечного кредитования с переходом в самофинансируемую систему;
– привлечение свободных средств пенсионных и страховых фондов в ипотеку;
– создание базы стройиндустрии, обеспечивающей строительство комфортабельного, отвечающего современным требованиям жилья;
– введение новых форм управления в жилищно-коммунальной сфере, обеспечивающих привлечение частных инвестиций в коммунальный сектор.
На современном этапе реформирования жилищной сферы основная задача государственной жилищной политики – разработка механизмов повышения доступности жилья для различных категорий населения.
В настоящее время осуществляется приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Основным инструментом его реализации служит федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. (включая входящие в ее состав подпрограммы) . Для достижения намеченных целей и количественного и качественного обоснования принимаемых решений необходим постоянный мониторинг рынка жилья. Ключевыми здесь должны стать индикаторы, отражающие изменение доступности жилья для населения.
этапы становления государственной жилищной политики в контексте реализации социальных задач государства в сфере
обеспечения граждан россии доступным и комфортным жильем
Л.О. Миникеева,
аспирант Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова
Предметом исследования является государственная жилищная политика как инструмент обеспечения конституционного права граждан России на жилище. С целью проследить процесс становления и развития российской жилищной политики рассматриваются основные этапы ее реализации за период 1917-2015 гг., анализируются характерные для каждого периода экономические и административно-правовые инструменты обеспечения населения жильем, их эффективность и изменения в ходе исторического развития. Определяются направления дальнейшего совершенствования и возможные трудности на пути формирования жилищной политики в России.
Ключевые слова: жилищная политика, жилье, жилищная обеспеченность, социальная политика, приоритетные национальные проекты, жилищное строительство
УДК 338 ББК 65.01
Обеспечение граждан жильем традиционно является одной из важнейших социальных задач, стоящих перед государством. Так, в п.1 11-й статьи Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН, провозглашается, что участвующие в Пакте государства признают право каждого на достаточный уровень жизни для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни . Уникальность жилья как экономического блага состоит в том, что являясь одним из наиболее дорогостоящих товаров, приобретаемых человеком, жилье одновременно представляет собой товар первой необходимости, сравнимым с пищей, водой, одеждой и обеспечивающим дальнейшее существование человека и удовлетворение остальных потребностей.
Удовлетворение потребности граждан в жилье, ввиду сложности и специфичности жилища как товара особого рода, потребление которого вызывает значительные социальные и экономические последствия, невозможно без активных действий государства и требует скоординированных усилий власти и общества.
Необходимость разработки целенаправленных и системных действий органов государственной власти в решении жилищного вопроса обуславливает возникновение и реализацию государственной жилищной политики. Несмотря на то, что практический опыт ее формирования имеет более чем двухсотлетнюю историю , вопрос о подходах к формированию мер по решению жилищного вопроса по-прежнему остается актуальным.
Воспроизводство и использование жилищного фонда находятся на стыке экономического, социального и демографического дискурсов, затрагивает как частную, так и общественную сферы. Жилищная политика может выступать как часть социальной политики, ввиду того, что право человека на достойное жилье является одним из фундаментальных прав человека, а обязанность обеспечения реализацию этого права признана одной из ключевых социальных задач государства, закрепленных в международном законодательстве. Так, в рекомендациях Международной Организации Труда определено, что «целью национальной политики должно быть содействие в рамках общей политики жилищного строительства строительству жилых домов и введению соответствующего коммунального обслуживания с целью обеспечения всех трудящихся и их семей соответствующим удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями» .
Несмотря на высокую социальную значимость жилищного вопроса, включение жилищной политики в сферу социального обеспечения граждан в большинстве стран представляется спорным. Жилищный сектор является очень ресурсоемкой областью народного хозяйства, непосредственно связанной с такими отраслями экономики как производство строительных материалов и конструкций, энергетика, коммунальная и
транспортная инфраструктура, производство бытовой техники и товаров длительного спроса и т.д. В развитых странах жилой фонд составляет от 20% до 45% воспроизводимого национального богатства . Инвестиции в жилищное строительство в таких странах как Германия, Финляндия, Канада превышают треть всех вложений в основной капитал страны . Таким образом, будет справедливым полагать, что в силу высокой степени интегрированности жилищного сектора в структуру экономики и его особой значимости, жилищная политика чаще всего рассматривается как направление не социальной, а экономической политики.
Этапы реализации государственной жилищной политики в России. Проблема поиска «золотой середины», позволяющей увязать экономические интересы участников жилищных отношений с обязанностью государства выполнять социальные обязательства перед гражданами по обеспечению их прав на жилье является одним из наиболее актуальных и дискутируемых вопросов на сегодняшний день. Особенную значимость этот вопрос приобретает с точки зрения рассмотрения российского опыта реализации жилищной политики, так как за последние сто лет наша страна прошла путь от полного обеспечения жильем всем граждан вне зависимости от их социального и финансового статуса до практически устранения государства из процессов жилищного обеспечения населения. Такая трансформация не могла не оказать влияние на общественное мнение и оценку гражданами роли государства в решении жилищного вопроса. Профессор Университета Аризоны (США) Дж. Зависка (Jane R.Zavisca) в своем исследовании приводит следующие данные: почти 90% населения России считают, что государство обязано помогать семьям, которые нуждаются в улучшении своих жилищных условий, а большинство считают, что единственный способ улучшить ситуацию на жилищном рынке - это меры государственного воздействия, такие как контроль цен на жилье и субсидии гражданам . Повышенные ожидания граждан государственной поддержки в решении жилищного вопроса и признание своей неспособности его решить самостоятельно с помощью собственных или заемных средств свидетельствуют о том, что в настоящее время государственная политика слабо связана с текущей ситуацией на жилищном рынке и не отвечает имеющимся запросам населения.
По нашему мнению, в историческом процессе формирования жилищной политики в России целесообразно выделять пять периодов:
1. Довоенный период (1917-1940 гг.);
2. Послевоенный период (1945-1970 гг.);
3. Период 1970-1980-х гг. и период Перестройки;
4. Период либеральных реформ 1990-е гг. - 2005 гг.;
5. Современный этап (2005-2015 гг.).
В рамках каждого периода нами была предпринята попытка выявить основные предпосылки, цели жилищного регули-
рования на соответствующем этапе развития, используемые механизмы и достигнутые результаты.
Этап 1. Довоенный период (1917-1940 гг.).
Сложившаяся на данном этапе социально-экономическая ситуация может быть охарактеризована с точки зрения двух ключевых аспектов. С одной стороны, преобладание аграрного уклада экономики и высокая доля сельского населения страны, а с другой - ускоренная индустриализация, рост городов и необходимость быстрого обеспечения трудящихся жильем. Приоритет строительства индустриальных гигантов и военно-промышленных производств обусловил цель жилищной политики этого времени - обеспечение рабочих минимально необходимыми жилищными условиями. Для достижения указанной задачи были приняты следующие меры:
Огосударствление имеющегося жилого фонда («Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами» и Декрет «Об отмене прав частной собственности на недвижимости в городах» ;
Уплотнение проживания и вселение нуждающихся в квартиры с «избыточной» площадью;
Передача функций по строительству и содержанию жилищного сектора на муниципальный уровень, а также производственным организациям и государственным учреждениям, ответственным за обеспечение жильем своих сотрудников.
Результатами такой политики стали ликвидация частной собственности на жилье и появление квартир «коммунального типа»; был установлен минимальный норматив площади в 8 кв. м на человека, который затем на долгое время стал стандартом жилищного строительства. За 20 лет - с 1917 по 1937 гг. - в СССР было построено 54 млн кв. м жилья, что составляет около 4 млн кв. м в год . Таким образом, можно сделать вывод, что жилищная политика на данном этапе рассматривалась как вспомогательный элемент промышленного развития, способствующий скорейшей реализации цели ускоренной индустриализации советской экономики.
Этап 2. Послевоенный период (1945-1970 гг.)
В ходе Великой Отечественной войны было разрушено более 1700 городов и 70 тыс. деревень, без жилья осталось более 25 тыс. человек. Это усугубило и без того сложную жилищную ситуацию - в растущих промышленных городах увеличивалась численность рабочих, проживающих в бараках и коммуналках, возникали вспышки социальных болезней и беспорядков. Социальное неравенство и появление недовольства среди населения усиливалось из-за высокой стоимости жилищного строительства и медленных темпов возведения домов в стиле «ампир» и «сталинского барокко», а также распределения построенного жилья между политической и технической элитой.
Перед государством стояли задачи восстановления разрушенного войной жилого фонда и ликвидации недостатка в жилье среди рабочих в городах и крестьян в сельской местности. Было решено, что жилищное строительство должно быть менее дорогим и соответствовать темпам роста промышленности и объемам притока рабочей силы из деревни в город. Для снятия социального напряжения и ликвидации бараков и коммуналок была поставлена цель обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой.
Реализация указанных задач была осуществлена в рамках развертывания полномасштабного комплекса мероприятий, среди которых можно выделить следующие:
Формирование качественно новой жилищной политики, основанной на массовой индустриальной застройке ;
Отказ от «архитектурных излишеств» в строительстве ;
Рост производства строительных материалов и конструкций, ДСК;
Развитие кооперативного строительства.
Результат таких мер проявился в рекордном количестве построенного жилья: за десять лет с 1946 по 1956 гг. было построено и восстановлено 300 млн. кв.м. жилья, за период с 1959 по 1963 гг. построено в 3,16 раз больше жилья, чем за период 1918-1940 гг. Необходимо отметить, что более трети современного жилищного фонда России было возведено в
1940-1970-х гг. . Государству удалось преодолеть нарастающий кризис в жилищной сфере и снять социальную напряженность, была в значительной степени реализована задача посемейного заселения квартир, сократилось число проживающих в бараках и коммуналках. Несмотря на то, что построенное жилье в большей степени отвечало функциональным и техническим, нежели эстетическим требованиям, жилищная политика данного периода продемонстрировала свою социальную направленность и ориентированность.
Этап 3. Период 1970 - 1980-х гг. и период Перестройки
Период бурного жилищного строительства 1940-1970-х гг. стал причиной появления таких тенденций как «социальное иждивенчество» и перекладывание всей нагрузки по строительству и содержанию жилья на государство. Снижение частной и кооперативной инициативы граждан по строительству и эксплуатации домов вызвали снижение темпов жилищного строительства. Большое количество «очередников» на получение нового жилья и система его распределения создавали предпосылки для злоупотреблений и коррупционных схем, снижения качества государственного администрирования в жилищной сфере.
Основными задачами на данном этапе стали реформирование сферы ЖКХ и развитие индивидуального и кооперативного строительства. Разрабатывался вопрос обеспечения возможности получения жилья в частную собственность. В 1986 г. была поставлена цель обеспечения каждой семьи отдельной квартирой в 2000 г.
Основными инструментами жилищной политики стали административно-правовые механизмы, такие как принятие Закона «О кооперации в СССР» (1987 г.), Постановления ЦК КПСС «О мерах по ускорению развития жилищной кооперации» (1987 г.), что создавало правовое поле для развития частной инициативы граждан. Был принят Закон «О собственности в СССР», закрепившего возможность гражданских правоотношений в жилищной сфере, а также возможность привлечения граждан к управлению жилым фондом.
Принятых действий оказалось недостаточно для того чтобы позволить государству в полной мере выполнять все возложенные обязательства по строительству и содержанию жилого фонда. Жилищная политика на данном этапе приобрела двойственный и противоречивый характер: с одной стороны устранение инициативы граждан из жилищной сферы благодаря обещаниям предоставить всем семьям жилье к 2000 г. и поддержка системы распределения жилья, с другой - стимулирование частного и кооперативного строительства.
Этап 4. Период либеральных реформ 1990-е гг. - 2005 гг.
Начало данного этапа сопровождалось крайне тяжелой социальной ситуацией в стране. Финансово-экономический кризис, социальная нестабильность и общий упадок уровня социально-экономического развития общества стали причиной того, что в 1992-2001 гг. 30% населения России находились за чертой бедности. На начало 1991 г. в очереди на жилье состояло более 14,5 млн семей (24% от общего числа семей).
Ключевой задачей жилищной политики стала разработка правовой базы для формирования гражданских правоотношений в сфере жилья и развития свободного рынка жилья. Для этого был принят Закон «О приватизации жилищного фонда в России» и проведена реформа оплаты жилья и коммунальных услуг. Для стимулирования платежеспособного спроса на жилье было решено создать в России систему ипотечного жилищного кредитования по американской модели, в связи с чем было учреждено Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) и принят Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» .
По итогам данного этапа большая часть российских граждан лишилась возможности получить поддержку государства в улучшении жилищных условий, а жилье выросло в цене в среднем в 6 раз по сравнению с 1989 г. . Полностью трансформировалась структура собственности на жилье в пользу частного владения. Важнейшим итогом этого периода стало формирование предпосылок развития системы ипотечного кредитования.
Этап 5. Современный этап (2005-2015 гг.)
Современный этап жилищной политики может быть охарактеризован следующими задачами, стоящими перед государством:
Стимулирование платежеспособного спроса населения через интенсивное развитие системы ипотечного кредитования;
Обеспечение роста объемов вводимого жилья (снижение административных процедур, количества согласований, упрощение получения земельного участка);
Стабилизация рынка жилья;
Повышение прозрачности и снижение рисков операций с недвижимостью;
Реализация социальных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
Наиболее значимым событием в управлении жилищным сектором на данном этапе стало принятие Жилищного и Градостроительных кодексов РФ, что стало свидетельством перехода жилищных отношений на новый, соответствующий рыночным реалиям, уровень. Вторым по значимости событием стал запуск Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на 2002-2010 гг., который закрепил реализацию социальных обязательств государства перед отдельными группами граждан и установил планы по увеличению объемов жилищного строительства, повышению доступности жилья, увеличению объемов ипотечного кредитования.
Результатом реализованных мер стал ежегодный прирост объемов вводимого жилья. В 2014 г. введено 81 млн кв. м жилья, рост к 2013 г. составил 15% . Ипотечные кредиты в 2013 г. были выданы 825 тыс. семей, получила свое развитие система мер по минимизации рисков граждан, участвующих в жилищном строительстве на правах долевого участия. Для стимулирования предложения на жилищном рынке разработан исчерпывающий список административных процедур, необходимых для реализации проектов жилищного строительства, повысилась прозрачность процесса получения земельных участков и подведения коммунальных систем.
Проведенный анализ этапов развития жилищного регулирования в России позволяет нам отметить большое разнообразие используемых инструментов и механизмов, а также наличие нескольких сменяемых друг друга моделей и типов жилищной политики. Так, для до перестроечного периода характерно преобладание патерналистской или социально-демократической модели, которая затем в 90-х гг. 20 века резко сменилась на либеральную. Ключевым документом, после принятия которого стало очевидно, что возврат к господствующей системе «раздачи жилья» как основного инструмента регулирования жилищного вопроса невозможен, стала первая государственная целевая программа «Жилище», утвержденная Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 20
июня 1993 г. и ознаменовавшая качественный переход в жилищной политике государства, заключающийся в значительном ограничении социальных обязательств государства. С этого времени в дальнейших нормативных актах государство оставляло за собой обязанность обеспечивать жильем лишь наиболее нуждающиеся и социально незащищенные группы граждан, предоставляя остальным самостоятельно разрешать жилищную проблему без государственной помощи.
Существенные изменения произошли и в количестве социальных групп, обеспечение жильем которых прежде входило в обязанность государства. Так, были исключены такие группы как рабочие и служащие, длительное время добросовестно проработавшие в сфере производства, семьи при рождении близнецов, матери, которым присвоено звание «Мать-героиня», многодетные матери, а также матери-одиночки. Ликвидировано право на предоставление жилья учителям и педагогическим работникам школ и профессионально-технических учебных заведений. Исключение данных групп граждан из перечней категорий, нуждающихся в предоставлении жилья либо в содействии государства в улучшении жилищных условий, привело к тому, что большая часть населения страны лишилось возможности когда-либо разрешить жилищный вопрос ввиду невозможности самостоятельно заработать или накопить необходимые средства на приобретение жилья. Так, в 2014 г. доля семей, имеющих возможность приобрести жилье на рынке с помощью собственных или заемных средств, по данным экспертов, составляла лишь 27% . Примерно такое же количество граждан могло позволить себе самостоятельно обзавестись жильем (построить своими силами или купить) без помощи государства в 1953 г. . Указанные факты могут свидетельствовать о том, что за последние 60 лет государственная жилищная политика в России не приблизилась к реализации права каждого человека на доступное жилье. В свою очередь количество семей, самостоятельно способных обеспечить себя жильем, с нашей точки зрения, может рассматриваться как показатель эффективности государственных мер по решению жилищного вопроса граждан и эффективности социальной и экономической политики государства в целом. Несмотря на то, что в литературе по данной проблематике часто можно встретить мнение о том, что в сознании уже нескольких поколений граждан России утвердилось отношение к жилью как к бесплатно предоставляемому благу, представляется очевидным, что в данной ситуации государство должно обеспечить не только условия улучшения своих жилищных условий тем слоям населения, которые способны сами решить жилищный вопрос, но и той части общества (в нашем случае, это 70% населения), которые в силу тех или иных причин не имеют такой возможности. Именно такая государственная жилищная политика будет свидетельствовать о высоком уровне развития общества и реальной, а не декларативной социальной направленности экономики.
Литература
1. Официальный сайт Организация объединенных наций. [Электронный ресурс] URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_ conv/conventions/pactecon.shtml
2. Энгельс Ф. К жилищному вопросу. - М.: Либроком, 2012. - С. 18.
3. Рекомендация № 115 Международной организации труда «О жилищном строительстве для трудящихся». Принята в г. Женеве 28.06.1961 на 45-й сессии Генеральной конференции МОТ. [Электронный ресурс] URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?base=INT&frame=200&n=5145&req=dochttp://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=INT&frame=200&n=5145&req=doc
4. Рекитар Я.А. Факторы реализации инвестиционного потенциала России // Жильё: комплексный взгляд / Под общ. ред. В.М. Агапкина. Науч. ред. А.В. Черняк, В.З. Черняк. - М.: А.В.Ч., 2001. - С.226-238.
5. Строительство в России. 2014: Стат. сб. / Росстат. - M., 2014. - С.98.
6. Zavisca, Jane R. Housing the new Russia // New York: Cornell University Press, 2012. P.128.
7. Коняхин. Г.В. Жилищная политика в России в XX веке: аналитическая ретроспектива: Монография. - М.: Изд-во МГОУ, 2011.
8. Жилищная политика и экономика в России: результаты и стратегия развития / Н.Б.Косарева, Т.Д. Полиди, А.С. Пузанов. - М.: НИУ ВШЭ, 2015.
9. Ленин В.И. Полн. собр. соч. - 4-е изд. М., 1975. - Т. 54. С.220.
10. Декрет «Об отмене прав частной собственности на недвижимости в городах» // СУ РСФСР. - 1918. - № 62. Ст. 674.
11. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства в СССР» // СП СССР. 1957. № 9. Ст. 102.
12. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1955 года № 1871 «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве» // Советская литература. - 1983. - С. 2-9.
13. Жилищное хозяйство в России. 2013: Стат. сб./ Росстат. - M., 2013. С. 20.
14. Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 16.10.2012) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11.07.1991, № 28, ст. 959
15. Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ. - 20.07.1998. - № 29. Ст. 3400.
16. О жилищном строительстве в 2014 году [Электронный ресурс] URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/ d05/19.htm
17. Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 20 июня 1993 г. №595 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 28. - Ст. 2593.
технико-экономические предпосылки неравенства и книга т. пикетти «капитал в xxi веке»
Г.А. Маслов,
ведущий научный сотрудник Института нового индустриального развития им. С.Ю.Витте, аспирант экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
В статье рассмотрены причины современного роста актуальности исследований по проблемам неравенства, и, в частности, предпосылки популярности книги «Капитал в XXI веке». Внимание сосредоточено на технико-экономических параметрах экономической реальности как на ключевом факторе формирования и распространения теоретических направлений. Обосновывается рост актуальности темы неравенства в связи с научно-техническими революциями, а также приводятся аргументы в пользу необходимости дальнейших исследований, посвященных перспективам развития экономической теории.
Ключевые слова: развитие экономической теории, «Капитал в XXI веке», технико-экономические параметры, неравенство, прогноз развития теории
УДК 330.8 ББК 65.02
В последнее время можно было зафиксировать большой интерес к книге Т.Пикетти «Капитал в XXI веке», причем это имело и имеет место во всех странах, в которых данная книга была издана. Последовавшее широкое обсуждение продолжает осуществляться как на академических, так и публицистических площадках. В дискуссиях звучат разные оценки, но тот факт, что, во-первых, книга получила самые высокие оценки среди многих представителей крупнейших средств массовой информации, знаменитых и заслуженных экономистов1, а во-вторых, заставила обратить на себя самое пристальное внимание разных кругов исследователей и рядовых читателей, не вызывает сомнений.
Можно однозначно сказать, что популярность работы, продаваемость огромными тиражами стали следствием того, что автор четко среагировал на имеющийся общественный и академический запрос (в данном случае в наиболее развитых странах, которым в преимущественно посвящен «Капитал XXI века»). Проблема социально-экономического неравенства, безусловно, волновала общество во все времена своего существования, но стоит поставить вопрос о наличии закономерностей роста актуальности темы неравенства. Логично будет предположить, что внимание к этим исследованиям имеет связь с самим уровнем неравенства, однако такой ответ не позволяет сказать о первопричинах динамики неравенства. Следовательно, нельзя сказать и когда, при каких обстоятельствах наиболее вероятно появление следующего этапа роста исследовательского внимания к неравенству (о важности постановки этого вопроса будет сказано в завершении текста).
Безусловно, нельзя представить абсолютно неоспоримые доказательства действия определенных, четко фиксируемых факторов увеличения неравенства и степени их влияния, тем более в ограниченном объеме работы - дискуссии в экономической науке, длящиеся столетиями, не прекращаются. Однако можно попытаться выделить на основе исторического опыта ключевые тенденции экономического развития, которые способствовали ускорению неравенства и росту к нему внимания в экономической теории.
Важнейшим инструментом этого исследования является анализ масштабных статистических данных, которые привел
Т. Пикетти, что можно назвать одним из главных, если не главным «козырем» «Капитала в XXI веке». Казалось бы, несколько странно называть в качестве основной заслуги книги, которая «покоряет мир»2 демонстрацию фактических данных саму по себе. Однако, как отмечает сам Т. Пиккети, в области исследования неравенства и его регулирования до сих пор имеются серьезные пробелы в статистическом обеспечении, которые необходимо восполнять для эффективного решения поставленных проблем. Факт наличия этих пробелов говорит о сложности составления соответствующих статистических баз, что ставится в заслугу французскому экономисту и его коллегам проведение подобной сверхмасштабной работы. В то же время следует отметить, что данная статистика требует достаточно аккуратного своего применения. Существуют объективные значительные погрешности при оценке ряда показателей (особенно относящихся к давним периодам времени). Например, трудно дать точную рыночную оценку имуществу, не находящемуся в торговом обороте, тем более факт наличия некоторой доли имущества иногда и вовсе остается неизвестным для контрольных органов. При расчете определенных данных существует несколько методологических подходов со своими преимуществами и недостатками, и выбор одного из них автоматически приводит к расхождениям и ограничениям в использовании. Ряд критиков даже прямо указывают на высокую ненадежность данных3. Таким образом, признавая большую заслугу автора и его помощников в сборе и систематизации статистики, не стоит преувеличивать ее точность, основывая на этом безапелляционность последующих выводов.
Со времени рождения и распространения капитализма, этапа первоначального накопления капитала первые господствовавшие экономические теории в большей степени концентрировались на изучении сфер обмена и производства, уделяя проблемам распределения продукта, доходов между социальными группами скорее второстепенное значение. Первые классики политэкономии, исходившие из концепций «естественного» рыночного порядка, отмечали наличие противоречий интересов различных классов. Однако эти противоречия, согласно их позиции, не приводили к подрывающим эффективность всей экономической системы последствиям.
Законом «Об основах федеральной жилищной политики» определены основные принципы реализации конституционного пра-,ва граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, установлены общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.
Основными целями новой жилищной политики являются: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержание и ремонт жилищного фонда; производство строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.
В чем состоят основные причины и цели проведения жилищной реформы? На рубеже 80-90-х гг. в стране произошли существенные политические и правовые изменения - был взят курс на формирование рыночных отношений. Жилищная сфера как часть народного хозяйства и экономики страны, конечно, не могла остаться в стороне от происходящих кардинальных преобразований.
Существовавшая ранее распределительная система удовлетворения жилищной потребности граждан не дала ожидаемых результатов: миллионы семей нуждались в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в бывшем СССР и РСФСР было одной из центральных и наиболее острых социально-экономических проблем. Решение этой проблемы обеспечивалось развитием государственного и общественного жилищного фонда, содействием со стороны государства кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, предоставлением гражданам бесплатной жилой площади по мере осуществления программ и строительства благоустроенного жилья.
В середине 80-х гг. государством была поставлена задача обеспечить к 2000 г. каждую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом. В результате этого к традиционным прибавились новые проблемы: расселения жильцов коммунальных квартир; ликвидации малообеспеченное™ жилой площадью; благоустройства частного фонда; сноса или модернизации государственного фонда постройки до 1950 г.; создания более комфортных условий для временного проживания в общежитиях; снятия ограничений на строительство индивидуального и кооперативного жилищного фонда. Решение этой задачи шло очень трудно, потребность граждан в жилье практически не уменьшилась. В списках очередников на улучшение жилищных условий на начало 1990 г. в СССР состояло 14,3 млн семей и одиноких граждан (или 23% всех городских семей, в том числе в России - 25%), из них более 10 лет ожидали получения квартир более 1,5 млн семей (12% всех очередников), 4,6% проживали в коммунальных квартирах, 5% - в общежитиях. Кроме того, 1,1 млн человек занимали временные жилые помещения (вагончики, бараки и др.), а 2,7 млн человек снимали жилье у других граждан.
В 90-х гг. в Российской Федерации наблюдалась тенденция к обострению жилищной проблемы. Ввод жилья сократился с 72,8 млн м2 общей площади в 1987 г. до 37,9 млн м2 в 1992 г. Если в России в 1989 г. смогли улучшить свои жилищные условия (причем в основном за государственный счет) 1,4 млн семей, в 1991 г. - 1,1 млн семей, то в 1992 г. число таких семей составило менее 1 млн и в первую очередь в связи с большим снижением масштабов жилищного строительства.
На начало 1992 г. в России 17% населения проживало в условиях, когда на 1 человека приходилось менее 7 м2 (в то время как действующим законодательством норма жилой площади установлена в размере 12 м2 на человека). Почти 6 млн человек проживали в коммунальных квартирах, около 7 млн - в общежитиях, 1,6 млн - в ветхом и аварийном жилье. Всего в очереди на улучшение жилищных условий стояло 11 млн семей. Средний уровень обеспеченности жильем в России оставался низким - 16,5 м2 общей площади на человека (например, в Дании - 50 м2, в Германии - 42 м2, в Болгарии - 22,2 м2, в Польше - 17,5 м2).
В связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость выработать новые подходы в решении жилищной проблемы и провести кардинальную жилищную реформу. Прежде всего должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабозащищенных групп населения. Следует отметить, что в большинстве европейских стран жилищное строительство, осуществляемое за счет частных средств, в общем его объеме составляет 80-90%.
Нужно обратить внимание, что вопрос обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении: в условиях рыночных отношений государство не в состоянии обеспечить всех нуждающихся бесплатным жильем. Необходимо упорядочить порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений, с тем чтобы вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки, бесплатно или за доступную плату решать жилищные вопросы отдельных категорий граждан. Другие граждане, располагающие необходимыми средствами для приобретения или строительства собственного дома (квартиры), должны решать этот вопрос самостоятельно, практически без помощи со стороны государства.
Однако нельзя жилищную реформу сводить только к проблеме обеспечения граждан жильем. Наряду с этим основными целями реформы являются:
- изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. В ближайшие годы предполагается реализовать заложенный в Жилищном кодексе РФ принцип - размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги;
- принятие мер по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда. Эти меры в рамках проведения жилищной реформы принимались и ранее, но они не утратили своей актуальности и сегодня.
В 1997 г. Указом Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства» одобрена «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства», которой определены основные направления преобразований в этой отрасли.
Жилищный фонд Российской Федерации насчитывает около 2,7 млрд м2 общей площади, из них муниципальный фонд - примерно 30%, государственный фонд - около 10%, остальной фонд - частный. При этом износ этих фондов достиг 40%. Жилищный фонд стремительно ветшает, снижаются надежность и устойчивость инженерных систем. Более 290 млн м2 (11% всего жилищного фонда) нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир, 250 млн м2 (9%) - в реконструкции. Из года в год увеличивается аварийный и ветхий фонд (с износом более 60%), который подлежит сносу. Только за последние 5 лет по ветхости из жилищного фонда выбыло около 40 млн м2 общей площади жилья. При ежегодном нормативе 4-5% капитально ремонтируется лишь около 1% государственного и муниципального жилищного фонда. Поэтому ремонтируются только отдельные конструктивные элементы зданий.
Как отмечено в Концепции, единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, т.е. переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования качества обслуживания. Другими словами, предусматривается резкое сокращение бюджетных расходов (расходов государства) и соответствующее увеличение этих расходов у населения, т.е. переход на оплату населением в полном объеме жилищно-коммунальных услуг, который должен завершиться в 2008 г. Однако это изменение не нашло отражения в подзаконных актах.
Таким образом, приоритетными направлениями реформы жилищно-коммунального хозяйства были определены:
- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, повышение уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения;
- совершенствование системы социальной защиты при оплате жилья и коммунальных услуг: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности средств, выделяемых на социальную защиту населения;
- совершенствование системы управления, обслуживания и контроля: формирование специализированных организаций по управлению жилищным фондом, переход на договорные отношения, демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья, передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья - создание товариществ собственников жилья;
- изменение системы распределения между регионами средств федерального бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов. Кроме того, в целях создания рынка жилья предполагается расширить масштабы приватизации государственного и муниципального жилищных фондов.
